Censo del Bienestar, metodología opaca que excluye pobres: MCCI

CIUDAD DE MÉXICO, 21 de mayo de 2020. — El llamado Censo del Bienestar es la base de la construcción de la política social del presidente Andrés Manuel López Obrador. Desde su anuncio, en el periodo de transición, desató múltiples críticas. Fue presentado como un ejercicio en el que un grupo de voluntarios, denominados Servidores de la Nación, recorrería todo el país, casa por casa, para identificar a los posibles beneficiarios de los programas sociales del gobierno.

Un artículo de la organización Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI), señala que desde la participación de operadores de Morena, pasando por la nula información sobre cómo sería llevado a cabo, hasta la violación de las leyes electorales al aparecer el nombre del Presidente en todos los materiales, el Censo del Bienestar se echó a andar sin ninguna transparencia o rendición de cuentas.

De hecho, apenas el pasado 18 de mayo, más de un año y medio después de que inició el levantamiento, el gobierno hizo pública la metodología y sus principales resultados. A partir de ellos, podemos analizar, por primera vez, el censo para identificar sus aciertos, errores y problemas.

El primer elemento que vale la pena adelantar es que llamar “censo” a este ejercicio es una equivocación —incluso una mentira— con profundas implicaciones en la opinión pública y en las políticas públicas sociales. Todas las definiciones básicas están de acuerdo en que un censo implica el levantamiento y procesamiento de la información de toda una población determinada; puede tratarse de un país o de un grupo bien definido, pero, a diferencia de los ejercicios muestrales, un censo tiene el objetivo de no dejar fuera a nadie.

En el caso del “Censo del Bienestar”, desde un comienzo el objetivo no fue entrevistar a toda la población, ni siquiera a toda la población en situación de pobreza: se trató de una verificación de información de una parte de los beneficiarios de los programas sociales que había en 2018 y un intento de identificar a algunos beneficiarios potenciales de las nuevas políticas sociales. A continuación analizaremos cómo se planteó metodológicamente este levantamiento, pero partamos del hecho de que por ningún motivo puede ser denominado como censo.

¿Cómo se diseñó?

De acuerdo con el reporte metodológico publicado por la coordinación general de programas para el desarrollo, el objetivo inicial del Censo del Bienestar consistió en “verificar la información de los beneficiarios de los principales programas sociales vigentes en 2018”. Aquí se hace un supuesto metodológico muy aventurado, pues para la selección del universo se señala que partirían del Padrón Único de Beneficiarios, que reportaba alrededor de 76 millones de personas al segundo semestre de 2018, pero en lugar de utilizarlo todo, sin una explicación clara se decidió utilizar sólo una parte.

Un censo habría requerido entrevistar y verificar la información de todas las personas inscritas en este padrón. Si bien es cierto que es posible hacer estimaciones precisas a partir de muestras diseñadas específicamente para recabar la información requerida, el Censo del Bienestar no implementó un diseño útil para realizar tales estimaciones y generalizaciones. El documento explica que “debido a la imposibilidad de incluir todos los programas sociales, se optó por considerar a los programas sociales de transferencias monetarias más grande de la APF [Administración Pública Federal]: Prospera, con 26,015,467 beneficiarios”. Adicionalmente se incluyó a los beneficiarios de Proagro (antes Procampo) y PIMAF (apoyo a pequeños productores de maíz y frijol). El Censo del Bienestar, entonces, inició fundamentalmente como una verificación de los beneficiarios de Prospera y otros dos programas en lugar de un censo general entre las personas que recibían programas sociales de manera previa: la población objetivo no se encuentra correctamente definida.

El segundo supuesto metodológico frágil está en la forma en la que se dividió la composición de la muestra. En lugar de censar a todos los beneficiarios, se dividieron arbitrariamente dos grupos a partir del municipio de residencia: quienes estuvieran en uno de los mil 229 municipios cuya presencia de beneficiarios de Prospera fuera mayor o igual a la mediana nacional, se verificaron personalmente de forma estricta; en contraste, quienes habitaran uno de los mil 228 municipios con un porcentaje de beneficiarios por debajo de la mediana, formarían parte de un muestreo no probabilístico tipo bola de nieve.

En realidad, estos últimos no serían contactados mediante un diseño muestral riguroso, sino que un(a) servidor de la nación se instalaría en el municipio con el objetivo de encontrar “beneficiarios potenciales” mediante la incorporación de nuevos encuestados por referencia de las personas inicialmente seleccionadas (personal de campo y beneficiarios de Programas Sociales». En el documento metodológico no se especifica más sobre la forma en la que este proceso se llevaría a cabo.

En resumen, el levantamiento dividió al país en dos mitades para, por un lado, concentrarse sólo en los beneficiarios de tres programas sociales y, por el otro, levantar un muestreo no riguroso basado en las referencias entre las personas. Esta metodología provocaría, como se confirma en los resultados, que desde el principio hubiese personas que simplemente no serían alcanzadas nunca por el censo. Así, más que una fotografía clara de las carencias sociales de la población, el Censo del Bienestar se construyó mayoritariamente como una verificación de Prospera y una inclusión de redes de conocidos.

Resultados

La forma en que se presentan los resultados del Censo del Bienestar es una tabla única con algunas cifras por entidad federativa, como la cantidad de municipios, localidades, casas visitadas, cuestionarios levantados y personas únicas consultadas. No existe un nivel de desagregación mayor ni se incluyen características mínimas de la población, mucho menos se publicó una base de datos acorde al estándar de datos abiertos señalado en las leyes mexicanas. Esto provoca que sea mínima la posibilidad de escrutinio ciudadano, transparencia y rendición de cuentas, además de que la información presentada resulta confusa y hasta engañosa.

Por ejemplo, se reporta que se levantaron 58.6 millones de cuestionarios y esta cifra ha sido tomada por algunos medios de comunicación como la cantidad de personas censadas. Pero el anexo metodológico explica con claridad que una misma persona pudo haber contestado hasta ocho cuestionarios diferentes, que se desplegaban en la aplicación con la que se recolectó la información, en función de los programas sociales que podrían interesarle. Entonces, la cifra reportada por las autoridades que es de interés es la del total de personas únicas consultadas, que en este caso fue de 32.5 millones de personas y que corresponde a lo que el propio coordinador de los Programas Integrales de Desarrollo de la Presidencia, Gabriel García Hernández, señaló al declarar que “se entrevistaron a 30 millones de personas”.

Estos 32.5 millones de personas únicas consultadas por el “Censo del Bienestar” contrastan fuertemente con dos cifras que revelan cómo las limitaciones metodológicas se tradujeron en la exclusión de millones de potenciales beneficiarios que debieron haber sido verificados si lo que se pretendía era hacer de este ejercicio la base de las entregas de programas sociales: las cifras de pobreza y las cifras del Padrón Único de Beneficiarios de los programas del gobierno. En el primer caso, la estimación más reciente del Coneval señala que en 2018 había 52.4 millones de personas en situación de pobreza, lo que implica que el Censo del Bienestar dejó fuera a casi 20 millones de personas en pobreza que, por su condición, uno esperaría que formasen parte de un ejercicio que se anunció y se continúa difundiendo como un censo.

La segunda cifra reveladora consiste en que, si se consultan los últimos datos del padrón único de beneficiarios (actualizado a enero de 2020), se reportan 73.3 millones de beneficiarios en todo el país. La brecha entre esta información y las personas alcanzadas por el no-censo es de 40.8 millones de personas que debieron haber sido incluidas dado que el objetivo original era verificar los padrones ya existentes. Igualmente, con esta información no puede distinguirse cuántos de los 76 millones de personas que estaban en los padrones antiguos fueron confirmados, a quiénes el no-censo logró descartar o, por el contrario, cuántos y quiénes fueron incluidos en los nuevos programas sociales. Sin ningún tipo de información transparente al respecto, sólo quedan dudas sobre la utilidad real del “Censo del Bienestar”.

En las siguientes gráficas presentamos por entidad federativa la información sobre las personas consultadas por el no-censo y la contrastamos con la cifra de personas en situación de pobreza del Coneval L y la última cifra el Padrón Único de Beneficiarios. En prácticamente todos los casos (salvo Baja California y Nuevo León) se verifica una brecha. En algunas entidades se trata de una diferencia considerables, como en el Estado de México, en donde a pesar de haber 7.5 millones de personas en situación de pobreza, el Censo del Bienestar sólo incluyó a 2.8 millones. Al compararla con el padrón de beneficiarios la brecha es aún mayor pues se reportan 9.7 millones de beneficiarios.

El Censo del Bienestar buscaba verificar los padrones de beneficiarios, pero sólo incluyó a unos cuantos. A la vez, se anunció como la herramienta para identificar las necesidades de la población y ofrecerles un programa social, pero se dejaron fuera a casi 20 millones de personas en situación de pobreza, entonces no es claro cuál fue el objetivo de desplegar a más de 19 000 “Servidores de la Nación” para ponerse en contacto sólo con una parte de la población. La explicación de por qué se usaron recursos públicos para articular una red de funcionarios alrededor de este no-censo escapa a los objetivos de este texto; sin embargo, requiere una mención especial el hecho de que no conocemos el costo real de este ejercicio y sólo sabemos que la estructura de 19 mil 635 Servidores de la Nación tiene un costo mensual de 228 millones de pesos sólo en salarios.

Conclusiones

Del análisis de la metodología utilizada para el levantamiento del “Censo del Bienestar”, así como de los resultados difundidos por las autoridades, son pocas las certezas que pueden establecerse sobre su justificación, utilidad en términos de política pública, calidad y resultados. Cada una de las decisiones tomadas alrededor de este instrumento sólo abonan a reafirmar que este ejercicio no puede ser considerado como un censo (incluso pretender justificarlo como un ejercicio muestral es incorrecto dadas las deficiencias metodológicas) y que utilizarlo como el eje articulador de la política social podría tener impactos negativos dadas sus múltiples limitaciones y fallos.

En el caso de los créditos para negocios que entregará el gobierno para apoyar a los afectados por la crisis del Covid-19, por ejemplo, se estableció que el primer criterio de elegibilidad para ser beneficiario es haber formado parte del Censo del Bienestar, por lo que si alguien no fue registrado, como sucedió con los casi 20 millones de mexicanos en situación de pobreza fuera del no-censo, se abre un peligroso criterio de exclusión profundamente injusto que es consecuencia de un diseño problemático por parte del gobierno.

Hay que señalar enfáticamente que, a pesar de que el coordinador de los Programas Integrales de Bienestar dice que la transparencia es la mejor amiga de la honestidad”, la metodología y los resultados de este no-censo se mantuvieron en la opacidad por más de año y medio y, peor aún, la información que hoy es pública sigue estando muy lejos de un estándar democrático. Y, sin embargo, lo poco que hoy conocemos revela que el Censo del Bienestar estuvo mal diseñado desde el principio, excluyó a población que debió haber sido integrada y llevó a la creación de un ejército de más de 19 mil Servidores de la Nación cuya función no es del todo clara a la luz de los problemas de este ejercicio que puede ser muchas cosas, pero no un censo.