Daniel Adame/Estudiando las instituciones

Para el presente trabajo, hemos elegido la obra Estudiando las instituciones: algunas lecciones del enfoque de elección racional, publicado por la Revista Uruguaya de Ciencia Política – 16/2007 – ICP – Montevideo, de Kenneth A. Shepsle.

Nos ha llamado la atención el peso específico que el funcionamiento y eficacia de las instituciones tiene en un sistema político para partir al estudio de su comportamiento.

Creemos que la comprensión del funcionamiento de las instituciones puede arrojar luces en torno a cómo funcionan no sólo todo el sistema, sino la sociedad integrada por individuos que se desenvuelven ante el sistema y las instituciones y sus mutuas influencias.

A partir de la exposición de algunos importantes conceptos esgrimidos por Shepsle, expondremos algunas interrogantes en torno al funcionamiento de las instituciones, y plantearemos algunas caracterizaciones en torno a las cuales cuestionamos no la estabilidad de las instituciones, sino si efectivamente esas instituciones con una determinada estabilidad sirven tanto a la sociedad como al individuo.

Partimos de la revolución conductista en ciencia política, que de acuerdo con el autor, toma elementos de la sociología y la psicología conductista, para entender las regularidades empíricas mediante la apelación a las propiedades y comportamiento de los individuos. A partir de este enfoque, los individuos constituían las piezas fundamentales y los resultados políticos eran la simple agregación de las acciones individuales.

Shepsle aclara que los conductistas expresaron un profundo desinterés en las instituciones. Y explica que las instituciones eran, en el pensamiento de muchos conductistas, cáscaras vacías a ser llenadas con roles individuales, status y valores.

Posteriormente, hay un salto para enfocar el problema, a través del neo-institucionalismo. Es a partir de ahí que todas las preocupaciones respecto a las características institucionales han sido elaboradas. Considera que basados en las teorías de elección racional que las antecedieron y en contraste con las tradiciones institucionales anteriores, estos esfuerzos son teorías en equilibrio, que buscan explicar las características de los resultados sociales no sólo sobre la base de las preferencias de los agentes y el comportamiento maximizador, sino también sobre la base de las características institucionales.

En su obra, Shepsle nos ofrece nuevos elementos en un esquema progresivo, evolutivo, y se trata del concepto de equilibrio inducido por la estructura, que se basa en la idea de que un proceso institucional, descrito por sus reglas, puede ser graficado como un juego en forma extensiva.
Y agrega que la secuencia, cuyos detalles se encuentran en las reglas institucionales de procedimiento que fueron suprimidos en la mayoría de las teorías anteriores, importa porque determina qué movimientos siguen a cuáles otros y quién logra moverse y cuándo; por lo tanto, la secuencia se vuelve estratégica.

Nos dice que la identidad de los individuos importa porque las reglas confieren el privilegio de ciertos movimientos sobre ciertos subgrupos específicos de N.

Hay que aclarar que esta caracterización de Shepsle está basada en una institución, como es el Congreso de los Estados Unidos. Pero queremos detenernos aquí por dos razones: primero, porque la descripción hecha al interior de esta institución (el Congreso norteamericano) sólo abarca a quienes juegan en él y en la lectura completa de esta obra no hay implicaciones sobre su impacto en la sociedad; y, segundo, porque hay otro tipo de instituciones que lo mismo pueden ser políticas (los gobiernos) que de otra índole (como las judiciales) en donde cabría preguntar si la teorización política de Shepsle aplica, o requiere de un modelo.

Si tomamos como estudio de caso una institución del orden judicial (un tribunal judicial electoral, por ejemplo), partimos de que las reglas del juego interno y operatividad, así como su impacto en los grupos sociales –partidos políticos- como en los individuos –los electores- son diferentes.
Mientras un Congreso se ocupa de legislar y sus integrantes recurren al establecimiento de reglas para alcanzar acuerdos en torno al contenido de las leyes, un órgano de justicia electoral ya dispone de reglas establecidas y le corresponde ejecutarlas.

Naturalmente, dado que en muchos casos los integrantes de esos órganos de justicia electoral son electos por congresos, con base en tendencias e ideologías, así como intereses partidistas, y que su número es impar para evitar la votación de empate, se impone también la necesidad de negociar y el establecimiento de reglas –incluso no escritas, sino determinadas sobre la marcha para la generación de acuerdos- como expone Shepsle en sus ejemplos de niños jugando un determinado juego.

En nuestro caso, reflexionamos en torno a que si bien las causas y consecuencias de las prácticas y características institucionales son diferentes, toda teoría que pretenda estudiar el comportamiento de las instituciones tendría que partir de una teoría que aplicara en todos los casos, ciertamente atendiendo a las particularidades de caso.
En el estudio del Congreso norteamericano y sus planteamientos del funcionamiento teorizado para determinar el comportamiento de quienes lo integran, al margen de si lo consigue o no, Shepsle –por lo menos en esta obra- no aborda el impacto en la sociedad de ese determinado comportamiento, aunque sí nos ofrece referentes sobre el equilibrio derivado de las reglas escritas y las que se van adoptando a lo largo del juego.

Partiendo de que el objeto de estudio del autor analizado está centrado, esencialmente, en las instituciones y que se detiene en el hecho de que “Si uno tiene una teoría evolutiva en mente, entonces debe especificar el proceso o mecanismo por el cual la evolución tiene lugar”, insistimos en enfatizar que dejó hueco el vacío en torno a su impacto en la sociedad.

Cuando hablamos de su teoría del equilibrio estructuralmente inducido para que una institución funcione, ¿lo hacemos pensando en que una institucional sea funcional y capaz de llegar a acuerdos a pesar de las diferencias y la falta de reglas, que se van construyendo a lo largo del camino, o nuestro análisis debe ir más a fondo para poder valorar el funcionamiento de esa institución?

Y ejemplificamos: en el caso de un Congreso, como es el estudio de caso de Shepsle, produce leyes que impactan en la vida de grupos sociales e individuos. El autor nos habla del funcionamiento de la institución y de los mecanismos de que echa mano para ser operativamente funcional y cumplir su cometido, pero eso no necesariamente redunda en que la sociedad esté satisfecha del producto de sus acuerdos, funcionamiento y resultados –las leyes mismas-.

Y lo mismo hablamos al recurrir a nuestra caracterización, que recae en una institución responsable de impartir justicia electoral, porque procedimentalmente puede ajustarse a las reglas del juego escritas –la normatividad para su funcionamiento interno- lo mismo que resolver cualquier controversia que a lo largo del camino surja.

No obstante, es igualmente valedera la interrogante que planteamos en el caso de un Congreso que expide leyes: en el caso de un órgano de justicia electoral, ¿sus acuerdos internos y su equilibrio estructuralmente inducido generará resoluciones que dejarán satisfechos a los directamente afectados para bien o para mal en un proceso electoral?

En el análisis del funcionamiento de las instituciones y sus resultados, es ineludible la contextualización y la caracterización para determinar si existen teorías que pueden predecir su buena operatividad y –por nuestra parte agregamos este elemento- éxito.

Problemas como el diseño institucional, como la selección de quienes presiden las instituciones, los mecanismos de evaluación y desempeño, también explican en gran medida el funcionamiento y hasta el éxito o fracaso de una institución, pero no son planteamientos que el autor aborde, no al menos en la obra hoy utilizada para este trabajo.

Entendemos este tipo de estudios, como el de Shepsle, como un acercamiento tanto a la génesis como la evolución de los análisis en torno de las instituciones y no dudamos que a lo largo del curso aparezcan autores que nos ofrezcan justamente un panorama más amplio para entender su funcionamiento, evolución, los mecanismos del desarrollo institucional y las herramientas para medir tanto el liderazgo y conducción de quienes las encabezan, sino la evaluación de sus resultados, para calificarlas de exitosas, o para reformarlas.

De la obra analizada, por nuestra parte, concluimos que el esfuerzo hecho por Shepsle y sus estudios sobre la evolución del análisis de las instituciones, su disputa con los economistas que en ciertos momentos tomaron la batuta en su estudio no precisamente enfocado desde la ciencia política, son muy útiles para comprender la necesidad del análisis de las instituciones y su impacto tanto en grupos sociales como en los individuos.

Entendemos también la valía de plantear la necesidad de separar muy claramente lo que es pensamiento político de la teoría política.

Por sobre todo, es muy valioso descubrir cómo en la evolución de la teoría de la elección racional es posible percatarse de que “De la perspectiva filosófica ha rescatado una preocupación por las instituciones como la “adhesión” que mantiene a los individuos -atomizados y egoístas-, unidos en una sociedad organizada”.

El paso dado con Shepsle ayuda a comprender por qué es importante el estudio –desde la ciencia política y no solamente desde la mirada de los economistas- de las instituciones, su funcionamiento, su impacto en los grupos sociales y los individuos.

En gran medida, trátese de la institución que sea, sólo mediante su estudio podemos partir hacia el trabajo en su perfeccionamiento y en la creación de mejores resultados para la convivencia tanto entre grupos sociales, como la plena confianza y satisfacción con las instituciones desde lo individual.