Sobrecostos, conflictos y retraso: las vicisitudes del tren interurbano

CIUDAD DE MÉXICO, 15 de octubre de 2018.- En agosto pasado, la obra del Tren Interurbano México-Toluca presentaba un avance de 80 por ciento, según la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT).

En avances en materia de infraestructura nacional, este lunes 15 el Gobierno de la República presumió un avance de 81 por ciento de esta obra que transportará a 230 mil pasajeros diarios, en un recorrido de 39 minutos a una velocidad promedio de 90 kilómetros por hora, con un máximo de 160 y una inversión mayor de 59 mil millones de pesos.

Lo anterior significa que, en dos meses, la obra del Tren Interurbano México-Toluca avanzó un por ciento pese a que se estima que el tramo Zinacantepec-Santa Fe entraría en operaciones a mediados de 2019, casi dos años de retraso en gran medida por el cambio de trazo realizado del proyecto original.

El Tren Interurbano es una obra que conectará la Zona Metropolitana del Valle de Toluca con el poniente de la Ciudad de México.

Su construcción inicio en junio de 2015 y se preveía que en 2017 iniciara operaciones. Es una obra construida principalmente en viaducto elevado con columnas que miden de 10 a 74 metros de altura.

De acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el ejercicio fiscal 2014, la inversión inicial para esta obra se estimó en poco más de 21 mil millones de pesos.

Sin embargo, en 2015 se duplicó y así, sucesivamente se dieron aumentos para el presupuesto de 2016 y 2017, resultando de gran preocupación que para este año el PEF contemple un monto que asciende a los 59 mil 216.7 millones de pesos, lo que representa un incremento de 175 por ciento del costo original.

De conformidad con lo establecido en los Artículos 23, 56 a 58 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, y los Artículos 173 a 184 de su Reglamento, no se descarta en los próximos años el incremento en la inversión total del Tren Interurbano México-Toluca debido a que los principales contratos de obra adjudicados tienen carácter plurianual, razón por la que se deben considerar en cada ejercicio las previsiones necesarias para los ajustes de costos y y convenios que aseguren la continuidad de los trabajos.

Un informe sobre los procesos de contratación pública, presupuesto inicial y actualizado de la obra del Tren detalla que el costo de inversión estimado inicialmente se realizó a partir de los resultados del anteproyecto ejecutivo en 2013 por un monto de 38 mil 608 millones de pesos, con IVA incluido.

En dicho presupuesto inicial se consideró la infraestructura y el equipamiento necesario al proyecto, como lo es la obra civil, instalaciones ferroviarias y la adquisición del derecho de vía.

Sin embargo, los diferentes contratos de obra se han visto afectados por diversas circunstancias que han provocado incrementos en sus montos, como paradas y cambio de trazo por problemática social e imprevistos.

“El importe actualizado de toda la obra del Tren Interurbano es de 54 mil 346 millones de pesos y existe un costo adicional por concepto de acciones independientes a la infraestructura de cuatro mil 870 millones de pesos”, precisa el documento que sumadas las cifras da un total de más de 59 mil 216 millones de pesos a precios nominales.

La Dirección General de Desarrollo Ferroviario y Multimodal, adscrita a la Subsecretaría de Transporte de la SCT, afirma que en cuanto a procesos de contratación pública se ha conducido de manera clara y transparente en todos us procedimientos, en estricto cumplimiento con la normatividad aplicable, por lo que se ha privilegiado la promoción de la libre competencia entre empresas con la finalidad de obtener la propuesta que garanticen las mejores condiciones de contratación para el Estado.

Incluso, asegura que se ha contado con la participación de testigos sociales —sin especificar ni detallar a éstos— que han fungido como representantes imparciales de la sociedad, y se ha difundido ampliamente los procedimientos de contratación para garantizar la máxima publicidad y transparencia de los mismos.

Como resultado de lo anterior, la Subsecretaría de Transporte subraya que se tienen cero inconformidades en los procedimientos de contratación instaurados para el proyecto del Tren Interurbano.

El documento detalla que más del 80 por ciento del monto contratado, considerando los de la STC y del Gobierno de la Ciudad de México ha sido a través del procedimiento de licitación pública, lo cual se puede confirmar en la página de Compranet, que es la plataforma electrónica de información pública gubernamental que opera la Secretaría de la Función Pública (SFP).

Contratación pública, un problema crónico en México

La organización México Evalúa presentó la iniciativa ¡Ojos a la Obra! para observar la transparencia, eficiencia y eficacia de los proyectos de infraestructura.

El Nuevo Aeropuerto Internacional de México (NAIM), Tren Toluca y Paso Exprés exhiben problemas crónicos de la contratación pública en México.

Las licitaciones no están garantizando suficiente competencia: se observa alta descalificación y sólo se revisa completamente una tercera parte o menos de las propuestas presentadas.

De acuerdo al estudio detallado en un comunicado de la organización México Evalúa, ninguno de los proyectos ha publicado información vital para fortalecer la rendición de cuentas y combatir la corrupción: subcontrataciones y pagos.

La mayor parte de las licitaciones abiertas observadas para tres proyectos emblemáticos –Tren Toluca, Paso Exprés y Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México- no cumple el estándar mínimo de competencia deseable. Así lo expuso Edna Jaime, directora general de México Evalúa, al presentar los resultados del primer análisis ¡Ojos a la Obra! que estudia las contrataciones públicas de estos tres proyectos. A partir de los resultados, la organización propone acciones para incrementar el valor que se obtiene a cambio de la inversión en obra pública en México.

Mariana Campos, coordinadora del proyecto ¡Ojos a la Obra!, señaló que el estudio evidencia fallas sistemáticas en la preparación de los proyectos de infraestructura. En consecuencia, los procesos de construcción inician sin contar con un diseño del proyecto suficientemente desarrollado, e incluso hay casos en los que ni siquiera está contratada la supervisión. Esto deriva en que las obras sean ineficientes, lo que llega a comprometer su efectividad. Así, fue necesario realizar retrabajos para la barda perimetral del NAIM, cambios de trazo del Tren Toluca y la definición del diseño del proyecto a la par de los trabajos en el Paso Exprés.

El estudio también demuestra que el tiempo invertido en la adjudicación de contratos se ve afectado por esa falta de preparación y por un uso ineficiente de la tecnología. De esta manera, se evidencia la urgencia por transitar hacia la era digital, lo que incluye promover que CompraNet sea completamente transaccional, de forma que todo el ciclo de la contratación se efectúe ahí.

En el caso del NAIM, el reporte da cuenta de una muestra de contratos por un total de 129 mil 582 millones de pesos – 84% del monto del contratado a agosto del 2018- , para la cual sólo el 27% de concursos o licitaciones se adjudicó el contrato con suficiente rivalidad, es decir, mediante licitaciones en las que se evaluaron completamente más de cinco proposiciones solventes. En algunos casos se observó que sólo fue evaluada completamente una oferta, derivando en una contratación que, en la práctica, no es distinta de la adjudicación directa.

Los niveles de competencia observados en el Tren Toluca, fueron similares y en el Paso Exprés fueron menores. En el primer caso, desde un inicio se registró una baja afluencia de proposiciones, un promedio de seis participantes por licitación, y en siete concursos sólo asistieron menos de cuatro oferentes. En el Paso Exprés, la situación fue peor; la descalificación de licitantes alcanzó el 91%, lo que implicó elegir al contratista del principal contrato entre 2 de las 23 propuestas iniciales. En todos los casos se identificaron diversas prácticas de abuso de los requisitos que impiden garantizar las mejores condiciones de contratación.

Mariana Campos subrayó que la falta de preparación de los proyectos, aunada a la forma en la que se evalúan las licitaciones, por medio del precio más bajo, no promueve las mejores condiciones de contratación para el Estado mexicano. Darle el mayor peso al precio no genera información útil a la toma de decisión cuándo el diseño del proyecto no está listo, ya que no es posible cotizarlo de manera realista

En materia de transparencia, el estudio revela que ninguno de estos proyectos publicó información de los estudios de mercado, las proposiciones (ofertas), las subcontrataciones, los pagos, los informes de supervisión y auditoría interna, siendo información vital para la rendición de cuentas y que debe publicarse de acuerdo con los estándares internacionales.

No obstante, en el caso del NAIM se observaron avances importantes: se publicó información adicional sobre sus contrataciones que no suele estar disponible al público y se observaron mayores niveles de cumplimiento de lo que está obligado publicar: todos los fallos y todos los contratos, los convenios modificatorios. Lamentablemente, estos esfuerzos son atípicos y no están regulados, por lo que nada garantiza que permanezcan en caso de que el proyecto continúe o se retome para el desarrollo de otros proyectos de infraestructura. Por eso, México Evalúa subraya la necesidad de reformar las leyes de contratación con un estándar más amplio de obligaciones de transparencia.

“México necesita reducir la brecha de infraestructura si quiere superar su pobreza, desigualdad y corrupción. Invertir más y mejor no será suficiente para abatir por completo estos problemas, pero sí absolutamente necesario”, consideró Edna Jaime. Enfatizó que nada de esto se ve cerca mientras las autoridades continúen avalando o descartando proyectos a partir de su posición política, con perspectivas de corto plazo y limitadas por ciclos electorales. “La generación de infraestructura debe ser una decisión de Estado y no de gobiernos”, afirmó.

Durante la conferencia de prensa, José Octavio López Presa, miembro del Comité de Participación Ciudadana (CPC) del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), y Joel Salas, comisionado del Instituto Nacional de Acceso a la Información (INAI), coincidieron en la importancia de revisar las prácticas utilizadas en los proyectos de obra pública para avanzarlas, así como de fortalecer y construir una ciudadanía activa y participativa durante todo el ciclo de la obra pública.